ÖNKORMÁNYZATI BELSŐ ELLENŐRZÉS

Az önkormányzati gazdálkodás követelményrendszerének, feltétel-rendszerének "összhangja"

Az önkormányzatok és felügyeletük alá tartozó költségvetési szervek, gazdálkodását, beszámolási rendszerét meghatározó főbb jogszabályok, iránymutatások:

• a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (legutóbbi módosítás 2005. évi XCII. tv. – vagyonkezelés, gazdasági program, belső ellenőrzés) [továbbiakban: Ötv.]
• az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (legutóbbi módosítás 2005. évi XCII. tv. vagyongazdálkodás és a 2005. évi CLXXVII. tv. központi költségvetésből, alapokból nyújtott támogatás feltételei) [továbbiakban: Áht.] • az éves költségvetési törvény ( legutóbbi a 2005. évi CLIII. tv.)
• a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény [továbbiakban: Sztv.]
• az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet /legutóbbi módosítás 257/2005. XII.7.) és 318/2005. (XII.26.) Korm. rendelet/
• a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI.26.) Korm. rendelet (legutóbbi módosítás: 162/2005. (VIII.16.) Korm. rendelet) [továbbiakban: Ber.]
• az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet (legutóbbi módosítás 319/2005. (XII.26.) Korm. rendelet) [továbbiakban: Áhsz.]
• PM útmutató, tájékoztató a költségvetés tervezéséhez, beszámoló készítéséhez

A jelenleg hatályos jogszabályi előírások értelmében a költségvetési szerveknél a gazdálkodás szabályszerű feltételeinek kialakításáról és megfelelő működtetéséről a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni és erről évente beszámolni.

A költségvetési szerv gazdálkodása megszervezésének módjára tekintettel lehet:

• a) önállóan gazdálkodó, vagy
• b) részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv.

Önállóan gazdálkodó költségvetési szerv:

• a) a központi költségvetési szerv felügyeleti szerve,
• b) az önkormányzati hivatal,
• c) a többcélú kistérségi társulás önálló munkaszervezete,
• d) az, amelyet az alapító vagy a felügyeleti szerv annak sorol be.

A felügyeleti szerv azt a költségvetési szervet sorolhatja be önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek,  amelyet szakmai tevékenységének önállóságára, illetőleg jelentős költségvetési és vagyonhasználati igényének nagyságára, a gazdálkodási feladatok összetettségére figyelemmel célszerű gazdaságilag önállóan működtetni; továbbá,  amelynél a gazdálkodás önálló, gazdaságos és szakszerű viteléhez szükséges személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak, a pénzügyi-gazdasági tevékenység ellátására a szervezeten belül elkülönített egység (gazdasági szervezet) működik.

A szabályszerűségi követelmények érvényesülését az önkormányzati hivatalok, illetve az önkormányzati költségvetési szervek esetében – az objektíven jelentkező külső és belső tényezők, körülmények – számos esetben kizárják, mivel a szükséges tárgyi és személyi feltételek nem, vagy csak korlátozottan állnak rendelkezésre.

• Teljesség igényére való törekvés nélkül – a feltételek hiánya – néhány terülten kézzel fogható jelei annak, hogy a gazdálkodás és beszámolás során a költségvetési szervek nem tudnak megfelelni az előírt követelményeknek.
• Ilyen pl. a kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés, szakmai teljesítés igazolásának rendje, illetve az ilyen jogkörök gyakorlása során az összeférhetetlenségi követelmények biztosítása. Ennek a követelménynek a költségvetési szervek 40-50 %-a nem tud megfelelni, mivel a személyi feltételek a gazdasági szervezeten belül nincsenek meg.
• Nem ritka, hogy egy-egy önállóan gazdálkodó költségvetési szervnél a gazdálkodással összefüggő feladatokat 1-2 fő látja el, mely eleve kizárja annak lehetőségét, hogy az önállóan gazdálkodó költségvetési szervekre vonatkozó kritériumnak megfeleljenek. Van példa arra is, amikor a szabályszerűségi követelmények maradéktalan érvényesülését külső körülmények hatására nem tudják teljesíteni a költségvetési szervek.
• A jelenleg érvényes előírások értelmében a bizonylatok feldolgozási rendjének kialakításakor a következők szerint kell/ene eljárni:  a pénzforgalmat érintő gazdasági műveletek, események bizonylatainak adatait késedelem nélkül, készpénzforgalom esetén a pénzmozgással egyidejűleg, bankszámla, előirányzat-felhasználási keretszámla forgalomnál a hitelintézeti értesítés, illetve a Kincstár értesítésének megérkezésekor a könyvekben rögzíteni kell,  az egyéb gazdasági műveletek, események bizonylatainak adatait, illetve a folyamatosan vezetett analitikus nyilvántartásokból készített összesítő bizonylat (feladás) adatait a gazdasági műveletek, események megtörténte után, legkésőbb a tárgynegyedévet követő hónap 12. napjáig kell a könyvekben rögzíteni.
• Az egyéb gazdasági műveletek, események rögzítésének rendjét úgy kell kialakítani, hogy az államháztartás szervezete eleget tudjon tenni a jogszabályokban előírt adatszolgáltatási kötelezettségeknek. Amennyiben az államháztartás szervezete az egyéb gazdasági műveletek, események hatását a folyamatosan vezetett analitikus nyilvántartásokból készített összesítő bizonylat (feladás) alapján rögzíti, akkor az összesítő bizonylat tartalmi és formai követelményeit a számlarendjében vagy a bizonylati rendjében köteles rögzíteni.
• Az államháztartás szervezetének a könyvvezetésre, a bizonylatolásra vonatkozó részletes belső szabályait úgy kell kialakítania, hogy az a könyvviteli mérleg, a pénzforgalmi jelentés, a pénzmaradvány-kimutatás, az előirányzat-maradvány kimutatás, az eredménykimutatás alátámasztásán túlmenően a kiegészítő melléklet pénzügyi adatainak közvetlen alátámasztására is alkalmas legyen.
• A gazdasági események könyvelését a jogszabály által megkövetelt formában a jelenlegi rendszerben lehetetlen teljesíteni, mivel a könyvelést támogató számítógépes programok aktualizálása, módosítása év elején legtöbb esetben csak jelentős, 3-4 hónapos késedelemmel áll rendelkezésre a költségvetési szervek számára.
• A jogszabályi előírások ellenére a beszámoló szerves részét képező kiegészítő melléklet legtöbb esetben nem készül, vagy ha készül is, annak tartalma nem nyújt kellő információt a beszámoló véleményezéséhez (pl. nem tartalmaz olyan lényeges információt, melyből kiderülne, hogy van-e jelzáloggal terhelt vagyona az önkormányzatnak stb.).
• Visszatérő problémát jelent, hogy a testület számára összeállított dokumentum - költségvetés, zárszámadás - struktúráját, terjedelmét és összetettségét tekintve jelentősen eltér a Kormány tájékoztatására készített („elemi költségvetés”, „elemi beszámoló”) információs adatszolgáltatástól. A Kormány tájékoztatását szolgáló adatszolgáltatáshoz az önkormányzatok a Pénzügyminisztérium által kiadott nyomtatvány garnitúra – a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságaihoz továbbítandó füzetek (továbbiakban: Kincstári füzetek) – kitöltésével tesznek eleget. A nyomtatványok előre megszerkesztettek, és a kitöltéséhez külön útmutató, illetve tájékoztató készül, így azok összeállítása nem jelent gondot az önkormányzatok és intézményeik részére. Ugyanez nem mondható el a testületi anyagok összeállításával kapcsolatban. A jelenleg érvényben lévő jogszabályok rögzítik a testület részére készítendő költségvetési és zárszámadási rendeletre vonatkozó kötelező tartalmi elemeket, azonban azok szerkezetét, felépítését – központi előírás hiányában – önkormányzati hatáskörbe utalják. Ez legtöbb esetben azzal jár, hogy az önkormányzat által a képviselő-testület részére készített éves költségvetés és zárszámadás nem felel meg a jogszabály által előírt követelményeknek. A pénzmaradvány elszámolása, a beszámolóban való megjelenítése szintén számos bizonytalansági tényezőt rejt magában. Nem ritka, hogy a költségvetési szervnek negatív pénzmaradványa keletkezik. Kérdés, hogy elfogadható-e a negatív pénzmaradvány.
• Ezen túl a mérlegben kimutatott pénzmaradvány (költségvetési tartalék) a jelenlegi struktúra szerint tartalmaz/hat követelést és kötelezettséget is.
• A tartalékok között a mérlegben egy soron jelenik meg mind a következő évben szabadon felhasználható pénzmaradvány, mind a pénzmaradványt növelő követelés, vagy az azt terhelő kötelezettség.

Önkormányzati körben 2004-től az Áhsz. 46. § (2) bekezdése értelmében “Az Ötv. 92/A. §-ának (1)-(2) bekezdése szerint könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatnál a könyvvizsgáló feladata az egyszerűsített éves költségvetési beszámoló mérlegében kimutatott eszközök értékadatai az önkormányzati ingatlankataszter nyilvántartásban, valamint a zárszámadáshoz készített vagyonkimutatásban szereplő értékadatokkal való egyezőségének vizsgálata is.” A kataszteri nyilvántartás kialakítása, folyamatos vezetése önkormányzatonként meglehetősen eltérő képet mutat, ugyanis a 2002. évben végrehajtott értékelés során (alapján) az ingatlanok értékének meghatározása, a számviteli nyilvántartásokban történő megjelenítése nem egységes. Ez kihatással van a könyvvizsgálói vélemény kialakítására is.